Algemene Rekenkamer presenteert rapport SDE

Gisteren presenteerde de algemene rekenkamer een rapport over de SDE, een stimuleringsregeling voor hernieuwbare energie. Deze is bedoeld om het aandeel hernieuwbare energie in de totale energiemix te laten groeien. Er zijn daarover afspraken gemaakt met streefwaarden, namelijk:

in 2020 moet 14% van de totale energiemix hernieuwbaar zijn, en
in 2023 moet 16% hernieuwbaar zijn.

Deze streefwaarden zijn overigens al een aanpassing op een meer ambitieus doel uit een eerder stadium van 20% in 2020. Dit bleek al snel te ambitieus, maar het gister gepresenteerde rapport meent dat ook de nieuwe streefwaarden niet gehaald zullen worden.


Volgens het rapport komt dit omdat er minder subsidie wordt verstrekt dan het beschikbaar budget, en omdat de gerealiseerde projecten 26% minder opbrengst realiseren dan verwacht.

Dit rapport is vooral gebaseerd op de toewijzingen in 2013 en de resultaten in 2014. Een klein jaar na de toewijzingen van 2013 zijn klaarblijkelijk slechts 3% van de projecten daadwerkelijk operationeel, en bovendien is het budget voor SDE+ sinds 2011 opgelopen van €1,5mrd naar €3,5mrd per jaar aan verplichtingen. 

De onderzoeksvraag
Kern van het rapport draait om een centrale onderzoeksvraag die als volgt is geformuleerd:

De centrale vraag van ons onderzoek luidt: moet er iets worden veranderd aan de sde+ om de subsidieregeling effectiever en efficiënter te maken en zo ja, wat zou er dan precies moeten worden aangepast?

Ik vind dit overigens een tenenkrommend slechte vraag die uiteraard totaal zelfbevestigend is: iets kan alleen effectiever en/of efficiënter worden als er iets verandert, dus het antwoord is per definitie "ja". Bovendien zijn die veranderingen meestal legio en optioneel, en in dit geval ook nog onzeker. "Moeten" is derhalve niet op zijn plaats. 

Maar goed, uit de deelvragen valt op te maken dat er gekeken wordt naar de regeling en naar het beleid, en dat er (eventueel) suggesties worden gedaan om de doelstelling alsnog te halen, samenvattend:

1. Is het aannemelijk dat SDE+ voldoende energieproductie oplevert?

2. Op welke punten kunnen de regeling en de uitvoering worden verbeterd?

3. Welke mogelijkheden zijn er om (indien nodig) de doelstellingen alsnog te realiseren en hoeveel kost dat?

Het antwoord op de eerste vraag druipt aan alle kanten uit het rapport en luidt "nee". Dat zet derhalve alvast de toon. Het antwoord op de tweede vraag is dat de regeling wel "relatief" goed in elkaar zit, maar in de uitvoering wordt geen rekening gehouden met onderproductie. De laatste vraag resulteert in een aantal suggesties met alternatief beleid.

Achterblijvend resultaat
De vraag die mij onmiddellijk bezighoudt is deze: ligt het niet behalen van de doelstelling dan aan SDE+?

Er wordt gesuggereerd dat het tekort ligt aan onderproductie van gerealiseerde projecten. Dus gaan we op zoek naar de informatie waaruit dat afgeleid kan worden. We komen uit bij deze grafiek:

Veelzeggend is het eerste gele blok:

De groei tot en met 2009 is voor een groot deel te danken aan de MEP. De stagnatie daarna is mede te wijten aan veranderingen in de subsidieregelingen.   

Er staat overigens niet bij dat het komt door onderproductie. Er wordt tevens een prognose weergegeven die lineair is of zelfs regressief. En dat kan natuurlijk helemaal niet als de uiteindelijke doelstelling is om 100% duurzaam te worden. Dat hoort echt een progressief verloop te hebben. Het wordt dus tijd voor een eigen grafiekje om de historische data in een beter perspectief te plaatsen.

We zien hier de historische data, de twee doelstellingen uit het akkoord, en drie progressieve groeicurves.

De rode stippellijn geeft een groei weer naar een aandeel van 20% in 2020. Dit zou tot en met 2009 nog een weliswaar ambitieus, maar haalbare curve kunnen zijn geweest. Met de afvlakking is die groei niet meer realistisch.

De oranje stippellijn geeft een groei weer naar 14% in 2020. Dit zou tot en met 2011 nog steeds tot de mogelijkheden behoren, maar de blijvend lage resultaten maakt ook die optie minder waarschijnlijk.

De gele stippellijn geeft de progressie naar 16% in 2023 weer. Het is duidelijk dat dit de minst ambitieuze groei representeert. (Dus zeker geen "extra hoog leggen van de lat".)

De combinatie van 14% en 16% is twijfelachtig, want als je de eerste haalt, dan zou die 16% niet eens meer relevant zijn. Bij een niet progressieve ontwikkeling zoals in het model van de rekenkamer zou je deze doelen wellicht kunnen koppelen, maar dan komt een toekomstig doel in 2050 toch echt niet meer in zicht.

Mogelijke oorzaak afvlakking
Het is duidelijk dat de resultaten van na 2009 een belangrijke rol spelen in het behalen van de groeiperspectieven en dus rijst de vraag: wat kan de oorzaak zijn van de afvlakking? Dit heeft vrij weinig tot niks te maken met de genoemde onderproductie van biomassa, want dezelfde afvlakking is te vinden in windprojecten.

Beleidsovergang is een veel gehoorde en terechte klacht, en in combinatie met de crisis kan het goed zijn dat er een groen-kapitaal-vlucht heeft plaatsgevonden naar meer stabiele landen als Duitsland. Als bovendien het MKB met een chronisch tekort aan investeringen kampt, dan is er ook geen geld voor opleidingen om kennis en kunde bij installateurs en bijvoorbeeld boerenbedrijven te verbeteren.

Daar staat tegenover dat het investerings- en realisatietraject van dit soort projecten doorgaans over een langere termijn is uitgesmeerd en dus zou je verwachten dat effecten langer naijlen. Het kan dus ook simpelweg zijn dat er aan de vraagzijde iets is gewijzigd, dat zowel zakelijke als particuliere consumenten zijn overgestapt naar goedkopere energie uit fossiele bronnen.

Prognose
Het is duidelijk dat er een significante correctie moet plaatsvinden om de doelen nu nog te halen. Een correctie wordt in het tweede gele blokje alvast gegeven:

Het aandeel energie uit hernieuwbare bronnen zal na 2017 versneld gaan groeien als twee vertraagde windmolenparken op zee alsnog energie gaan produceren.

Dat is goed om mee te nemen, maar uiteraard onvoldoende om progressief te blijven groeien. Wind op zee is wel een belangrijke factor voor landen met een significant aandeel kustlijn. Het is namelijk maar de vraag of wind op land voldoende ontwikkeld kan worden bij een hoge bevolkingsdichtheid.

Het lijkt er overigens wel op dat windenergie inderdaad sterk gestimuleerd wordt door SDE+ zoals eerder is aangegeven in deze post. En verder zijn er uiteraard mogelijkheden om dezelfde locaties en fundamenten die gebruikt worden om windturbines in zee te plaatsen tevens te gebruiken voor bijvoorbeeld getijdenenergie en opslag.

Meer geld
Een van de suggesties voor een mogelijke oplossing is meer geld vrijmaken. Dit vind ik gezien de informatie in het rapport een zeer twijfelachtige suggestie. Ten eerste wordt de budgetruimte nog niet opgesoupeerd vanwege het vermeende conservatieve beleid, en vervolgens is ook duidelijk dat meer geld als gevolg van SDE+ pas zichtbaar begint te worden na 2023. Het heeft dus vrij weinig zin om te proberen met geld op korte termijn meer, maar mogelijk onzorgvuldige projecten vrij te krijgen.

Ik denk overigens dat het voor de zorgvuldigheid belangrijker is om de doelstellingen te heroverwegen. Ik zie liever een conservatieve groei naar een gedegen nieuwe energiehuishouding met een solide mix waar met name ook ruimte is voor zinvolle innovatie, dan een kortzichtige focus op doelen in het begin van een transitie omwille van afspraken. Dit heeft veel weg van rendementsdenken, en dat smoort innovatie.

Conclusie
Ik ben het eerlijk gezegd eens met de minister om evaluatie in 2016 te doen, omdat meer geld op dit moment op geen enkele wijze bijdraagt aan het realiseren van de doelstellingen die op zichzelf niet zaligmakend dienen te zijn. Wel vind ik dat er aanzienlijk meer ingezet moet worden op innovatie, door ook meer ruimte te geven aan bijvoorbeeld waterkracht en getijden energie. Hierin kan Nederland bij uitstek een voortrekkersrol spelen, en deze elementen kunnen op termijn, gekoppeld aan wind-op-zee locaties, voor een enorme sprong in productie zorgen.

Daarnaast vind ik het overwegen waard om alvast een voorschot te nemen op de statistische uitruil. We zijn ongetwijfeld niet de enige die achterblijven, en het vooraf uitruilen van overschot kan later altijd nog verdisconteerd worden met andere achterblijvers.